Ameaças ao direito à moradia na MP 700 – Por Paulo Romeiro*

A Medida Provisória 700, que pretende alterar as regras da desapropriação por utilidade pública, está tramitando no Congresso Nacional, e tem como prazo máximo de votação o dia 17 de maio de 2016. Neste artigo para o blog observaSP, o mestre em direito urbanístico Paulo Romeiro mostra que a MP 700 estabelece um regramento para desapropriação de áreas ocupadas por assentamentos informais que representa um retrocesso na proteção do direito à moradia no Brasil e, portanto, uma ameaça ao direito à moradia dos pobres nas cidades.

blog observaSP tem como objetivo monitorar e influenciar políticas urbanas municipais, com foco na função social da propriedade, inclusão socioterritorial da população de baixa renda e ampliação do acesso aos serviços urbanos. Coordenado por Paula Santoro e Raquel Rolnik, o observaSP vem monitorando os desdobramentos do novo Plano Diretor Estratégico de São Paulo e a implementação da Operação Urbana Consorciada Água Branca.

Em dezembro de 2015, o Governo Federal editou a Medida Provisória 700, que pretende alterar as regras da desapropriação por utilidade pública, que hoje funcionam de acordo com o Decreto Lei 3365/41. A MP tramita em comissão mista do Congresso Nacional, que votará o relatório apresentado pela Deputada Soraya Santos (PMDB-RJ), relatora do processo, e em seguida será submetida ao Congresso Nacional, tendo como prazo máximo de votação o dia 17 de maio.

Confira a página da tramitação da MP.

No âmbito dos trabalhos dessa comissão, foi realizada uma audiência pública no dia 12 de abril para debater a MP 700. Na ocasião, debatedores denunciaram que a proposta desvirtua o instituto da desapropriação e entrega as cidades a interesses privados.

Na medida em que passa para entes privados o poder de desapropriar, a MP abre brecha para que ocorram desapropriações que atendam exclusivamente ao interesse privado. Isso poderá ocorrer, por exemplo, por meio da captura, pela empresa privada, da renda gerada pela valorização dos imóveis desapropriados. Além disso, a MP estabelece um regramento para desapropriação de áreas ocupadas por assentamentos informais que representa um retrocesso na proteção do direito à moradia no Brasil e, portanto, uma ameaça ao direito à moradia dos pobres nas cidades.

A MP ainda representa uma ameaça ao direito à moradia por não reconhecer de forma expressa os direitos decorrentes do exercício da posse, bem como por limitar a necessidade de medidas compensatórias apenas aos imóveis sujeitos à regularização fundiária de acordo com critérios definidos pela Lei Federal 11.977/09, conforme veremos.

Previsto desde o ano 2000 entre os direitos sociais do artigo 6º da Constituição Federal, o direito à moradia se estende a todo e qualquer cidadão brasileiro. Esse direito se consolida em 2001 com a promulgação do Estatuto da Cidade, que traz elementos como o direito à terra urbana e à mordia, definindo como uma das diretrizes gerais da política urbana dos municípios a regularização fundiária e a urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda.

A proteção do direito à moradia teve, inclusive, reflexos na elaboração do atual Código Civil brasileiro, promulgado em 2002, que alterou as regras do usucapião para distinguir a posse com fins sociais, estabelecendo regramento diferenciado para os casos de usucapião de imóvel utilizado para fins de moradia (artigo 1240 do Código Civil).

A MP 700 inclui no Decreto Lei 3365/41 o artigo 4-A, que determina, corretamente, que no caso de desapropriação de imóvel ocupado coletivamente o ente expropriante deverá prever, no planejamento da ação de desapropriação, medidas compensatórias. O problema, no entanto, é que o mesmo artigo restringe esse ponto a apenas alguns casos de assentamentos sujeitos à regularização fundiária de interesse social (de acordo com a Lei 11.977/2009), a saber:

  • quando a área estiver ocupada, de forma mansa e pacífica, há, pelo menos, 5 anos;
  • imóveis situados em ZEIS; ou
  • áreas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios declaradas de interesse para implantação de projetos de regularização fundiária de interesse social.

Como medidas compensatórias, a MP 700 define as seguintes possibilidades:

  • realocação de famílias em outra unidade habitacional;
  • indenização de benfeitorias; ou
  • compensação financeira suficiente para assegurar o restabelecimento da família em outro local.

Assim, em grande medida, a proposta da MP dá contornos de legalidade à violação sistemática de direitos constitucionalmente estabelecidos, que vem sendo praticada em processos de desapropriações de áreas ocupadas por população de baixa renda e já foi amplamente denunciada por setores da sociedade civil. Essaspráticas foram claramente evidenciadas no decorrer da implantação das obras da Copa e do Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), a partir do ano de 2007, de Norte a Sul do Brasil.

As formas de violação descritas demonstram que a desqualificação dos moradores dessas áreas como sujeitos de direitos parte do pressuposto do não reconhecimento de seus direitos decorrentes da posse, o que abre espaço para todo um tratamento opressivo em processos de remoção por parte dos agentes do Estado, levando-os a aceitar condições que não garantem o direito à moradia adequada em outro local e que acabam por desmantelar suas formas de vida e relacionamentos sociais.

O Estatuto da Cidade, ao estabelecer que a regularização fundiária e a urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda devem ser elementos necessários a uma política urbana adequada, reconhece uma das características do nosso processo de urbanização, em que a principal solução habitacional possível de ser adotada pela maioria da população pobre que vive em centros urbanos foi, e continua sendo, a ocupação de assentamentos informais. Isso significa dizer que é responsabilidade do Estado brasileiro a realização de políticas que garantam o exercício pleno do direito à moradia para a população.

A MP 700, no entanto, parece não reconhecer essa condição histórica do nosso processo de urbanização e a responsabilidade do Estado brasileiro na implementação de políticas de regularização fundiária. Além de excluir os moradores de ocupações que não se enquadram no critério estabelecido, não reconhece de forma definitiva os direitos decorrentes do exercício da posse sobre o imóvel, ao prever como uma das possibilidades de compensação a indenização apenas de benfeitorias, mesmo para aqueles que estão em áreas demarcadas como ZEIS ou que ocupam área de forma mansa e pacífica há pelo menos 5 anos e que, portanto, já preenchem os requisitos objetivos para aquisição da propriedade por meio de usucapião.

Importante mencionar que, como resultado da Audiência Pública realizada em 12 de abril, a deputada federal Soraya Santos apresentou, no dia 19, relatório que, apesar de não resolver os problemas do texto original da MP, trazia um avanço com relação à proteção dos direitos dos moradores de imóveis ocupados coletivamente, na medida em que determinava que as medidas compensatórias deveriam ser “efetivadas” antes da imissão na posse pelo expropriante.

No entanto, novo relatório apresentado pela mesma deputada, que seria submetido à votação na Comissão Mista no dia de ontem (26/04), além de não mais trazer esse avanço, coloca que as medidas compensatórias apenas precisam ser “definidas” e não “efetivadas” antes da imissão na posse por parte do expropriante, o que significa um retrocesso em relação ao próprio texto original da MP. Isso porque determina que, para estarem sujeitos às medidas compensatórias, mesmo em imóvel demarcado como ZEIS, ou seja, com manifesto interesse público na regularização fundiária, os ocupantes devem exercer a posse há pelo menos um ano.

Como não determina a necessária inclusão dos moradores desses assentamentos no polo passivo da ação de desapropriação e a necessidade de efetivação das medidas compensatórias antes da imissão na posse pelo expropriante, e como não reconhece expressamente os direitos decorrentes do exercício da posse por qualquer morador de assentamento informal ocupado coletivamente, a MP não traz qualquer garantia de que o processo de realocação de famílias em outra unidade habitacional não viole direitos e signifique verdadeiro retrocesso nas condições de vida de pessoas que estejam nessa situação.

Vale destacar que a Constituição Federal define que tanto a política urbana (art. 182) como a ordem econômica (art. 170) devem ser realizadas com respeito ao princípio da função social da propriedade e da redução das desigualdades sociais.

A Medida Provisória 700/15, por desvirtuar o instituto da desapropriação e não garantir o exercício pleno do direito à moradia aos moradores de assentamentos informais, sujeitos a processos de remoção decorrentes de desapropriações, fere princípios constitucionais estabelecidos e representa grave ameaça de piorar ainda mais as condições de vida de pessoas que já vivem em situação de vulnerabilidade.

Considerando que os processos de desapropriação poderão, se aprovada a MP, ser conduzidos pelo setor privado, fica a seguinte pergunta: se a violação de direitos já ocorre quando o Estado, que é o responsável pela proteção dos direitos de moradores de assentamentos informais, realiza a desapropriação, o que esperar dos processos de desapropriação conduzidos pelo setor privado?

*Paulo Romeiro é mestre em direito urbanístico e ambiental pela PUC-SP, doutorando em direito econômico, financeiro e tributário na Faculdade de Direito da USP, advogado/pesquisador do Instituto Pólis e do LabCidade – FAUUSP.

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